¿Puede Bielorrusia mantener un equilibrio real entre Rusia y Occidente?

Autor: Arkady Moshes, Instituto Finlandés de Asuntos Internacionales

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Nº: 2/2017 (28 de febrero)


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Claves: 

  • La anexión de Crimea en 2014 despertó la preocupación de Bielorrusia, que temió por su soberanía frente a una Rusia cada vez más intervencionista.
  • Pese al continuado autoritarismo de Lukashenko, la UE decidió levantar las sanciones contra su régimen, esperando incentivar una orientación geopolítica más prooccidental y menos prorrusa.
  • Sin embargo, sería prematuro afirmar que Bielorrusia ha encontrado una posición equidistante entre Rusia y Occidente, ya que todavía es incapaz de superar su excesiva dependencia de Moscú.

Key findings:

  • The annexation of Crimea in 2014 aroused concern in Belarus, which feared for its sovereignty in the face of an increasingly interventionist Russia.
  • Despite Lukashenko’s continuing authoritarianism, the EU decided to lift sanctions against his regime, expecting to facilitate a more pro-Western and less pro-Russian geopolitical orientation.
  • However, it would be premature to talk about Belarus’s “balancing act” between Russia and the West, since that country is still unable to overcome their excessive dependence on Moscow.

Minsk y Moscú: una relación incómoda

Antes de la crisis de Ucrania, el régimen de Minsk disfrutaba de una posición bastante cómoda en su política exterior hacia Moscú. Por un lado, Bielorrusia se presentaba como el aliado más cercano de Rusia, un baluarte frente a la OTAN, y un miembro decidido de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC) liderada por Rusia. Como parte del Estado Unido de Rusia y Bielorrusia —un marco cuasi-confederal de reintegración postsoviética, creado en 1999—, Bielorrusia recibía energía barata, asistencia económica masiva y un acceso privilegiado al mercado ruso. Por otra parte, Minsk contradecía a menudo los deseos aparentes de Moscú. Bielorrusia mantuvo el control sobre sus principales recursos económicos, en lugar de transferirlos a entidades rusas. También conservó unas relaciones estrechas con Georgia incluso en los momentos de mayor conflicto ruso-georgiano, y se negó a seguir el ejemplo de Rusia reconociendo la independencia de los territorios separatistas de Abjasia y Osetia del Sur. En 2009, Bielorrusia se unió a la Asociación Oriental de la UE pese a la actitud extremadamente negativa de Moscú hacia esta iniciativa.

La situación no cambió de forma notable ni siquiera después de las elecciones presidenciales de 2010 en Bielorrusia, que fueron seguidas por una represión brutal contra la oposición; a lo que la UE y EE.UU. respondieron imponiendo sanciones individuales contra funcionarios del régimen. Moscú prefirió no aprovechar el empeoramiento de relaciones entre Bielorrusia y Occidente para extraer más concesiones de Minsk; sino que, por el contrario, continuó prestándole apoyo.

Existen varias explicaciones. El Kremlin necesitaba la participación de Bielorrusia para crear la Unión Aduanera —después Unión Económica— Eurasiática (EEU), uno de los instrumentos principales de la política rusa hacia el espacio postsoviético. Moscú y Minsk pertenecían a la misma comunidad de valores, que rechazaba la democracia liberal, compartía el temor a las protestas ciudadanas en las calles, y tendía a percibirlas como resultado de una “conspiración occidental”. Por si esto fuera poco, incluso si Moscú hubiera querido reemplazar a Alexander Lukashenko —líder de Bielorrusia desde 1994— por alguien más de su agrado mediante unas elecciones, habría tenido pocas posibilidades de conseguirlo. Lukashenko gozaba de un control firme del país, entre otras razones porque había logrado neutralizar con éxito cualquier posible oposición, incluida la prorrusa. Además, un conflicto prolongado y público con Lukashenko podría también ser contraproducente dentro de Rusia, donde el presidente bielorruso era popular con sus esfuerzos por preservar un sistema económico y de bienestar igualitario, al estilo soviético.

Sin embargo, la anexión rusa de Crimea cambió las reglas del juego para las relaciones ruso-bielorrusas. El reconocimiento formal de la integridad territorial de otros países por parte de Moscú ya no garantizaba que no fuesen a aparecer “educados hombres de verde”, como los soldados rusos que ocuparon Crimea. Si el régimen de Minsk quería defender ahora su poder dentro de Bielorrusia, debía preocuparse seriamente por el revisionismo de Rusia hacia Ucrania; y, en consecuencia, comenzar a proteger la soberanía de su país frente a la posible amenaza de su gran vecino del este. Por esta razón, Minsk se apresuró a distanciarse de Moscú con respecto a la cuestión de Crimea, reconociendo la anexión de facto pero no de iure[1]; y se convirtió en el lugar de las negociaciones para el arreglo del conflicto en el este de Ucrania. Finalmente, al igual que los demás socios de Rusia en la EEU, Bielorrusia consiguió permanecer fuera de las sanciones económicas recíprocas entre Rusia y Occidente. Es más: se convirtió, supuestamente, en una ruta para el contrabando de productos occidentales hacia Rusia.

La UE recompensó a Minsk por esta actitud, priorizando así la geopolítica sobre los valores. Los contactos diplomáticos se intensificaron rápidamente. En febrero de 2016 se levantaron las sanciones de la UE contra el régimen, aunque no se habían cumplido en su totalidad las condiciones establecidas en un principio sobre liberalización política interna. En mayo de 2016, el viaje a Italia de Lukashenko —que antes tenía prohibido viajar a la UE— simbolizó este nuevo periodo en las relaciones.

¿Se avecina un reequilibrio?

Entre los expertos ya es habitual hablar del “viraje de Lukashenko hacia Occidente” y “los equilibrismos de Bielorrusia”, despertando preocupaciones entre algunos y esperanzas en otros. Sin embargo, desde el punto de vista de este autor, emplear esta terminología aplicándola a Bielorrusia es como mínimo prematuro, si no completamente incorrecto. Aunque es muy lógico asumir que a Minsk le gustaría superar su excesiva dependencia de Moscú y explorar las posibilidades de encontrar nuevas fuentes para sostener el modelo económico y político de su país —esta vez, en Occidente—, es cuestionable en qué medida puede hacerlo.

Existen cuatro problemas fundamentales que limitan seriamente el margen de maniobra de Bielorrusia:

  • En primer lugar, Bielorrusia se ha hecho totalmente dependiente de la ayuda económica rusa. Sólo en cuanto a subsidios en el petróleo, se calcula que Bielorrusia ha recibido de Rusia unos 40.000 millones de dólares desde 2000. Contando todos los subsidios energéticos, incluyendo el precio más favorable del gas, se ha alcanzado la cifra de 72.000 millones de dólares en 2000-2015, de acuerdo con algunos cálculos. Además, Minsk recibe préstamos directos del Estado ruso y asistencia macroeconómica de la Unión Económica Eurasiática, lo cual no sería posible sin el consentimiento ruso. En marzo de 2016, el Banco Eurasiático de Desarrollo —una institución de la EEU— acordó conceder a Bielorrusia un préstamo de 2.000 millones de dólares en 2016-2018, de los cuales 800 millones llegaron en 2016. Moscú es ciertamente consciente de su influencia económica, y ya no rehúye utilizarla. Por ejemplo, en la segunda mitad de 2016, Moscú redujo los suministros de crudo a Bielorrusia desde 12 a 6,5 millones de toneladas; lo que inmediatamente causó unas pérdidas para la segunda de 1.500 millones de dólares en ingresos de la exportación. Para ser justos, Moscú tuvo que tomar esta medida para compensar el rechazo de Minsk a pagar el precio completo del gas que se había acordado, que en enero de 2017 representaba una deuda de 550 millones de dólares. En resumen: para un país que actualmente tiene un PIB de 47.000 millones de dólares, estas cifras parecen colosales.
  • En segundo lugar, Bielorrusia está integrada militarmente con Rusia. La nueva Doctrina Militar bielorrusa, aprobada en julio de 2016, describe una política militar de coalición, un espacio de defensa conjunto con Rusia, y el grupo regional de fuerzas de la Federación Rusa y la República de Bielorrusia. Rusia cuenta con instalaciones militares en Bielorrusia. La cooperación práctica en el entrenamiento y los suministros de material es muy activa. Las próximas maniobras a gran escala Zapad (Occidente), que se realizan cada dos años, tendrán lugar en Bielorrusia en septiembre de 2017; una señal de que no debe esperarse ningún cambio de política. No es sorprendente que la OTAN considere a los dos países como “un todo” desde el punto de vista militar, según declaró el ministro de Defensa de Lituania Linas Linkevicius. Se recuerda a menudo, y debe hacerse, que Minsk rechazó la petición de Moscú en 2015 para abrir una nueva base aérea. Pero, al mismo tiempo, los pilotos rusos practican regularmente en el espacio aéreo bielorruso; y el consenso entre los expertos militares es que la inexistencia formal de la base no impediría un rápido despliegue de aviones rusos a Bielorrusia si fuese necesario.
  • En tercer lugar, Rusia posee un “poder blando” considerable en Bielorrusia. Esto no se explica únicamente por la proximidad cultural y lingüística, o por la influencia de los medios rusos en Bielorrusia, aunque este factor tampoco debe ignorarse: incluso según datos oficiales, el 65% del contenido de los medios bielorrusos procede de Rusia. Lo que es, quizás, aún más importante es que Lukashenko ha fomentado el sentido de pertenencia de Bielorrusia al “mundo ruso” a lo largo de todo su periodo en el poder, incluso a costa de relegar el idioma y la cultura bielorrusos; y ha alabado la relación de “hermandad” con Rusia. Aunque las orientaciones geopolíticas de los bielorrusos son volátiles y cambian con frecuencia, según una encuesta del Belarus Analytical Workshop —con sede en Varsovia— en diciembre de 2016, el 65% de los bielorrusos preferiría vivir en una unión con Rusia; aunque, y esto es importante, no como miembros de un mismo Estado. Sólo el 19% preferiría formar parte de una hipotética unión con Europa.
  • Finalmente, Occidente en general y la UE en particular están moderando sus ambiciones regionales. A la vista de que no existe ninguna perspectiva de futuro ingreso de Bielorrusia en la UE, los Estados Miembros son reacios a una política de condicionalidad que necesite una financiación significativa. La política occidental se ha convertido en burocrática, procedimental y no estratégica. Se canaliza a través de “asociaciones” y “diálogos” ambiguos. Es de suponer que Occidente preferiría evitar ahora un nuevo enfrentamiento geopolítico con Rusia, esta vez en torno a Bielorrusia. Por otra parte, la actual aproximación entre la UE y Bielorrusia tampoco se basa en la confianza mutua. Ambas partes comprenden que Minsk no busca una interacción basada en valores, y aunque puede tener que aceptar algunas mejoras cosméticas en el ámbito interno, no está preparada para acometer reformas del sistema. Existe también una memoria institucional de la UE que recuerda el anterior acercamiento de 2008-2010, el cual parecía muy prometedor al principio, pero terminó con la vuelta del régimen a sus políticas represivas. Este recuerdo no deja mucho espacio para nuevas ilusiones.

Perspectivas futuras

Todas estas deficiencias deberían resolverse antes de que fuera posible un verdadero equilibrio de Bielorrusia entre Rusia y Occidente. El problema es que esto necesitaría de mucho tiempo y esfuerzo, así como del compromiso tanto del régimen de Minsk como de Occidente, lo cual ahora es muy dudoso.

Para reducir la dependencia económica de Bielorrusia respecto de Rusia, haría falta realizar reformas liberalizadoras; pero las dificultades asociadas con éstas debilitarían el apoyo social al régimen. Como se puede comprobar en el caso de Ucrania, la condicionalidad del FMI puede ser muy dura, y no puede esperarse ninguna ayuda a cambio de meras palabras. Tanto un intento de retirarse formalmente de la alianza militar con Rusia como una reducción gradual de la cooperación militar —lo que haría dudar a Moscú de la lealtad de Bielorrusia— podrían desencadenar un escenario en el que Lukashenko fuera desalojado del poder por el Kremlin. Para contrarrestar la influencia del poder blando de Rusia, el régimen tendría no sólo que encontrar una ideología común con la oposición nacional-democrática —lo que sería posible en torno a las ideas de soberanía e independencia—, sino también que darles la oportunidad de difundir sus opiniones. Esto representaría un nuevo desafío para el régimen. Incluso si todo esto se llevase a cabo, Occidente puede seguir siendo reacio a —o incapaz de— aportar los recursos diplomáticos y económicos necesarios para rescatar a un régimen que hasta hace poco era conocido como “la última dictadura de Europa”.

Por otra parte, debe quedar claro que el régimen bielorruso está en una situación económica muy difícil. Entre 2014 y 2016, el PIB de Bielorrusia medido en dólares cayó en un 40%, hasta niveles de 2007. Sólo en 2017, vencen deudas por valor de 3.400 millones de dólares; mientras que las reservas de oro y divisas en enero de este año son inferiores a 5.000 millones. El debate sobre un posible default ha comenzado.

En estas circunstancias, nos guste o no, la tentación de buscar ayuda en Rusia será demasiado fuerte para Lukashenko. Puede que el nuevo acuerdo sea menos beneficioso para Minsk de lo que ellos querrían, exigiéndoles dolorosas concesiones para mostrar su completa lealtad. Sin embargo, el trato proporcionaría al régimen de Lukashenko la oportunidad de sobrevivir por ahora, y apuntarse una nueva victoria contra el tiempo. En comparación con esto, cualquier intento de adoptar una posición más equidistante entre Rusia y Occidente sería una estrategia mucho más arriesgada.

Notas

[1] No obstante, aquí son importantes los matices. En marzo de 2014 y diciembre de 2016, Bielorrusia votó lo mismo que Rusia en la Asamblea General de Naciones Unidas: en el primer caso, negándose a expresar apoyo a la integridad territorial de Ucrania en las fronteras internacionalmente reconocidas, y en el segundo, rechazando el término “la Crimea ocupada”. Ambas resoluciones fueron adoptadas por la Asamblea General, pero esto demuestra que la posición bielorrusa está mucho más próxima a la rusa de lo que tanto Minsk como sus socios occidentales estarían dispuestos a admitir.

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Las opiniones expresadas en estas publicaciones son propias de los autores, y no representan necesariamente la posición de GEurasia.

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